近日国土资源部出台了《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》。《通知》出台的背景及其重要意义，《通知》给我国矿政管理增添了什么新内容？就这些问题，记者近日采访了国土资源部地质勘查司负责人。
加强综合勘查、开采管理，有利于煤矿安全生产、节约资源、保护生态环境
记者：为什么对煤炭、煤层气资源提出综合勘查、综合开采？
负责人：加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理有利于煤矿安全生产、节约资源、保护生态环境，是以人为本科学发展、建设资源节约型社会的体现。
煤层气，就是大家常说的煤矿瓦斯，主要成分是甲烷。我国煤层气地质资源量36万多亿立方米，与国内目前常规天然气地质资源量大致相当。煤层气是生于煤层、吸附于煤层的高效清洁能源。我国煤层大多瓦斯含量较高，只采煤不采气、单打一的勘查开采，不仅造成煤层气这种宝贵资源严重浪费，而且还造成我国煤矿瓦斯事故频发。据统计，全国现有2万多个煤炭生产矿山，大多数没有开展煤层气勘查评价。我国每年采煤排放煤层气约150亿立方米，其中建有井下抽采系统的高瓦斯矿井抽采煤层气仅为23亿立方米，抽采率只占总量的15%。全国高瓦斯煤矿的吨煤瓦斯含量平均为6至10立方米，除国有煤矿外，矿井未建抽采系统所占比例为40%，实际在煤矿开采过程中吨煤瓦斯抽采量不足1立方米。煤层气资源严重浪费由此可见一斑。煤矿安全事故80%与煤矿瓦斯事故有关。因此，必须综合勘查、开发利用煤炭煤层气资源。它有三方面的重要意义：其一，有利于改善煤矿安全生产条件。尽管煤矿安全生产不能仅仅依靠先采气后采煤这种办法，但把这件事做好了，肯定会大大改善煤矿安全生产条件；第二，可充分利用煤层气资源；其三，有利于保护生态环境。
落实综合勘查、综合开采，确定吨煤瓦斯含量国家标准是一个重要的标准，同时要抓关键环节
记者：“综合勘查、综合开采”的管理思想其实早就提出来了，我国《矿产资源法》也有原则规定。有人认为这次出台的《通知》是矿政管理第一次把“综合勘查、综合开采”体现到一项管理制度上了。那么，《通知》是怎样把“综合勘查、综合开采”细化和落实到实际的管理制度中去的？
负责人：煤炭是我国能源供应的主要来源，其生产必须确保。煤层气是新型清洁能源，应予以鼓励支持。要特别指出的是，不能强调了采气而忽视了煤炭生产。还需要说明的一点是，并不是所有有煤的地方煤层气含量都很高，也并不是所有煤层气含量高的地方都具备开采价值，这要随着勘查程度的加深能够了解清楚，对煤炭、煤层气的开发提出不同的要求。综合勘查、综合开发是对煤炭、煤层气资源开发的一条原则要求，必须坚持。如何细化落实综合勘查、综合开采？首先要确定一个重要的标准，这就是吨煤瓦斯含量国家标准。在这个标准之上，煤炭煤层气开发实行一种管理办法；标准之下实行另一种管理办法。吨煤瓦斯含量在煤炭煤层气普查阶段就可以确定。确定为吨煤瓦斯含量低的，就可以进行煤炭的勘查开发了，由于瓦斯含量低，再加上后期开采过程中矿井的瓦斯抽放，应该能够帮助解决安全问题。吨煤瓦斯含量高的，要细分不同的情况，对那些占有煤炭资源多、煤层气开发有商业化价值的大中型煤矿、且其后备资源一二十年内不采的，可以提前开采煤层气，这样不仅利用了资源，也不会影响现有矿山煤炭的正常生产。对那些煤层气含量高但由于煤层的渗透率低、压力小，目前不具备地面抽采条件的，则实行井下煤层气回收利用的办法。
落实煤炭煤层气综合勘查综合开采，《通知》指出了几个关键环节。一是投资人在申请煤炭探矿权时，应提交煤炭和煤层气的综合勘查实施方案。二是煤炭煤层气探矿权人在勘查过程中必须综合勘查煤层气资源。完成勘查工作，应提交煤炭和评审评估的基础上要论证是否具备开采煤层气的条件。不具备综合勘查、综合开采条件的，没必要投入不必要的工作量。具备开采条件的，则鼓励煤层气开采，先采气后采煤。符合采气条件的发放煤层气开采许可证，不发煤炭的采矿许可证。但为了保护之前投入勘查的合法权益，煤炭探矿权人可以申请划定煤炭采矿权矿区范围。
妥善解决煤炭和煤层气矿业权交叉重叠问题，也要防止借勘查开采煤层气之名对煤炭资源“跑马圈地”
记者：另一个问题，对目前因各种原因出现的煤炭和煤层气矿业权交叉重叠，怎么妥善解决？
负责人：近些年实际工作中出现的煤炭煤层气交叉重叠，大致有这么几种情况：已经授予煤层气矿业权之后，又设置了煤炭矿业权，并另外授予煤层气开采企业；还有一种是采矿权人为了留足后备资源，占有矿区面积很大，实际造成采气、采煤互相压覆重叠。矿权重叠带来煤炭和煤层气企业生产互相干扰、利益产生纠纷等问题。
如何防止煤炭、煤层气资源矿业权重叠？《通知》提出具体处理意见，一是国家划定并公告设立特定的煤层气勘查开采区域，新设立的煤炭探矿权、采矿权不得进入。
二是依法清理。按照《通知》及有关要求，各省级国土资源管理部门要迅速对本辖区内煤层气探矿权进行一次全面检查，今年7月底前向国土资源部报告。未达到最低勘查投入的，缩减勘查区块面积或不予延续。情节严重的，依法吊销勘查许可证。
三是双方采取协议合作方式解决。在本《通知》下发前，煤炭、煤层气企业双方达成安全生产协议，双方按协议办，加强煤炭、煤层气勘查开采合作。《通知》下发前矿权发生重叠而没有签订协议的，由双方协商，协商成了，按照“先采气，后采煤”的原则，综合勘查、综合开采。6个月内，双方协议不成，国土资源管理部门进行调解。同意调解的，由当事人一方对另一方给与补偿。调解不成的，由国土资源管理部门依据国办47号文精神，按照采煤采气一体化、采气采煤相互兼顾的原则，支持煤炭国家规划矿区内的煤炭生产企业综合勘查、开采煤层气资源。
记者：鼓励支持煤层气勘查开发的政策导向很好，可很多人也担心会不会出现一些人借勘查开采煤层气之名对煤炭资源“跑马圈地”？
负责人：这种顾虑并不是没有道理。《通知》对煤炭矿业权人综合勘查开采煤层气和煤层气矿业权人综合勘查煤炭设置了两种不同的管理模式：
一种是，要求煤炭矿业权人综合勘查开采煤层气资源。经勘查、论证，在以下三种情况下，煤炭探矿权人可依法获得煤炭采矿权：一、采用露天开采方式采煤；二、采用井工开采方式，煤层中吨煤瓦斯含量低于国家规定标准；三、采用井工开采方式，煤层中吨煤瓦斯含量达到国家规定标准但不具备规模化地面抽采和开发利用条件。按目前的管理制度煤炭探矿权人可通过竞争方式获得煤炭探矿权，对煤炭和煤层气进行综合勘查。
另一种是，对煤层气矿业权加强管理。我国目前煤炭与煤层气矿业权在出让方式上有很大不同：煤层气是部一级发证，煤炭是部省两级发证，煤炭实行招拍挂探矿权，目前已暂停探矿权申请。煤层气为鼓励勘查开采的矿种。防止“跑马圈地”在矿业权管理上：一个是改变出让方式，煤层气探矿权出让由原来以申请在先原则为主，改变为招标方式，让“以气圈煤”的行为没有市场。第二是要求煤层气矿业权人对煤炭资源进行综合勘查评价，但一般不能直接进行煤炭开采。通过论证，不具备规模化地面抽采条件或经地面抽采后煤层气含量降至国家规定标准以下的区块，煤层气矿业权人应及时办理煤层气矿业权区块注销手续，国土资源管理部门采用竞争方式依法有偿出让煤层气退出区块的煤炭矿业权。
实行这两种管理模式，可有效避免“跑马圈地”的行为，达到煤炭煤层气综合勘查、综合开采的管理目标。
