不久前，国务院颁布实施了经第二次修订的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》。新修订的《条例》第一次明确提出除中联煤层气有限责任公司下称中联公司外，国务院指定的其他公司也可享有实施对外合作开采煤层气资源的专营权，这一重大改革举措将对我国煤层气产业的发展产生实质性的推动。以此为契机，我国煤层气对外合作开发有望驶入快车道。
战略意义
煤层气是煤层本身自生自储式的非常规天然气。目前世界上有７４个国家蕴藏着煤层气资源，我国煤层气资源量达３６．８万亿立方米，居世界第三位。煤层气可采资源量约１０万亿立方米，累计探明煤层气地质储量１０２３亿立方米，可采储量约４７０亿立方米。全国９５％的煤层气资源分布在晋陕、内蒙古、新疆、冀豫皖和云贵川渝等四个含气区，其中晋陕、内蒙古含气区煤层气资源量最大，为１７．２５万亿立方米，占全国煤层气总资源量的５０％左右。
２０００年以来，我国煤矿每年事故死亡人数中４１％死于瓦斯事故。对高瓦斯矿井和瓦斯突出矿井而言，在采煤之前先采出煤层气，降低瓦斯涌出量是防范瓦斯事故、减少温室气体的排放以及提高煤矿生产安全保障的治本之策。因此，煤层气的开采不仅可以优化能源供给结构，使清洁能源的消费比例上升，而且对于和谐社会的构建也具有积极意义。
合作现状
最近几年，我国政府对煤层气发展给予了高度重视，出台了系列扶持性产业政策，煤层气综合利用也因之得以显著推进，其巨大的经济价值也开始得以彰显。
２００６年，国务院出台了《关于加快煤层气抽采利用的若干意见》，给予了外资开发煤层气诸多优惠政策，这一举措加速了外资进入的步伐。目前，中国煤层气开发利用市场开始吸引越来越多的目光，国际社会许多投资机构和金融组织纷纷进驻中国煤层气市场。
新《条例》出台前，享有煤层气对外合作开采专营权的中联公司已与美国公司签署合同，合作开发我国境内的１５个大型煤层气项目，目前正在进行勘探作业。据称这些项目未来投产后，我国完全可以实现对储量丰富的煤层气资源的大规模商业利用。
虽然近两年外资开发中国煤层气热情高涨，但不可否认的是外资参与国内煤层气开发的障碍并未完全扫清。目前，困扰外资开发煤层气的主要不是技术和资金问题，而是最近两年经常出现的矿权纠纷问题。
最近几年地方煤炭企业进入中联公司登记煤层气区块从事煤炭作业生产引发煤层气生产企业与煤炭生产企业的矿权纠纷，阻滞了外资参与国内煤层气开发步伐的事例屡见不鲜。出现这种现象的主要原因在于煤炭探矿权管理归属于各省区，煤层气探矿权的管理权则归属于国土资源部，矿权分置造成相关部门、企业之间产生经济利益和管理权限方面的纠纷。由于存在各自为政、自行发展的现象，煤层气开发自然难以形成规模化和产业化，造成地方与企业参与煤层气开发利用的动力和信息不足，也不同程度影响到外资参与煤层气开发的积极性，应认真加以对待。
政策护航
我国煤层气开采虽有较大潜力，但目前的现实情况是资源勘探程度低、有利区块少且相关基础设施建设落后，要想取得产量的大突破尚需要大量的勘探工作和资金投入。有专家认为，如想达到年产５００亿立方米的煤层气，至少还需要上万亿元的投资和国际先进技术的引进。目前美国、欧盟等国家和地区在煤层气开发方面已经有相当成熟的技术。我国可以借鉴和学习国外先进的技术，增加国内优质能源的供应，同时加强同外资企业的合作。外资企业也可以从项目开发中获得利润，并以实际行动参与到国内温室气体减排的行动中来，从而实现中外企业互利双赢。只要政策到位，中外企业合作开采煤层气一定大有可为。
当前迫切需要做的工作是以《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》（修订版）的出台和实施为契机，加快完善和修订煤层气相关政策，加大改革力度，理顺煤层气产业管理体制和运行机制，为煤层气对外合作开采创造更多有利条件。
落实对外合作专营权
加快中外企业合作步伐，促进国内煤层气产业蓬勃发展具有战略意义。选择资质好、技术和管理水平高的国内企业参与合作是实现这一战略目标的基础性工作。从目前国内能源企业的发展形势看，煤层气对外合作专营权应尽快给予除中联公司以外的中国石油、中国石化这样的大型油气公司，以通过主体多元化的途径促进煤层气投资多元化。
作为石油天然气勘探开发一体化的企业，中国石油、中国石化拥有丰富的陆上天然气勘探开发技术和行业管理经验，若参与国内煤层气的开发必将具有得天独厚的技术和管理优势。同时，中国石油、中国石化若参与煤层气开发并享有对外合作专营权将有利于依靠品牌优势吸引更多来自国际跨国企业的人才、资金、管理等生产要素投入到国内煤层气开发，对促进国内煤层气产业发展将有着积极的现实意义。
妥善解决矿权纠纷
２００６年国务院出台《关于加快煤层气抽采利用的若干意见》，给予了外资开发煤层气大量优惠政策，包括亚美、ＢＰ公司等众多外资能源企业纷纷采取和中方公司合作的方式进入国内煤层气开采领域，但在运行过程中部分外资公司的投资进度由于矿权分置问题的客观存在受到严重影响，甚至一度放弃投资计划。要促进煤层气的对外合作开采，这一现象必须得到克服。
《关于加快煤层气抽采利用的若干意见》曾就煤炭煤层气矿权问题明确规定：“必须坚持先抽后采、治理与利用并举的方针，采取各种鼓励和扶持措施，防范煤矿瓦斯事故，充分利用能源资源，有效保护生态环境。”“坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题。凡新设探矿权，必须对煤层气、煤炭资源进行综合勘查、评价和储量认定。煤层中吨煤瓦斯含量高于规定标准且具备地面开发条件的，必须统一编制煤层气和煤炭开发利用方案，并优先选择地面煤层气抽采。”
建议相关部委、煤炭资源省区地方政府、中联公司以及获取对外合作专营权的企业在认真落实相关规定的基础上及时就矿权问题成立研究小组，深入调研，科学论证，尽快出台行之有效的管理办法，以消除矿权纠纷，保证产业运行秩序，确保煤层气产业顺利运行。
完善相关产业政策
矿权制度的改革是推动煤层气开发的充分必要条件。除此之外，不断修订和完善国内现有煤层气开发产业政策也是不可或缺的选择。
由于我国目前的煤层气生产还未进入规模化和产业化，因此在对外合作专营权放开的基础上政府应继续执行带有鼓励性质的产业政策并注意不断加以完善和修订。
应该看到，煤层气产业政策的目标导向是明确的。目前的关键问题是新的企业进入以后可能会面临系列新的问题，政府需要对现有的政策进行更进一步的细化，从执行的角度进行系统更新，使其更具有可操作性和执行性。
总之，煤层气对外合作主体多元化加上相应政策鼓励将成为两支推进中外企业合作开采煤层气的重要力量；科学的管理体制和高效率的运行机制将成为煤层气产业得以健康发展的制度保障。在政策的推动下，相信不久的将来，作为非常规资源的煤层气在我国能源消费结构转换进程中将扮演越来越重要的角色。
（作者单位：中国石化石油勘探开发研究院）
